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【中国银行小额贷款】王雍君:平衡资源观和权力观的预算改革与优先事项——兼论现行预算制度的短板

研究局稿件未经同意禁止一切媒体转载,包括友商。作者|王雍君(中央财经大学政府预算研究中心主任)摘要 为挖掘公共治理改革的最大红利,预算改革需要两面作战:有效约束

所有媒体,包括朋友和商人,未经同意不得转载研究局的文章。

作者|王拥军(中央财经大学政府预算研究中心主任)

为了挖掘公共治理改革的最大红利,预算改革需要从两方面入手:有效约束和引导财政和行政权力,促进财政资源的有效利用。前者应优先考虑预算过程中责任机制和竞争机制的设计,而后者应优先考虑加强预算与政策、支出整合和技术稳健性之间的联系。只有这样,预算才能成为促进发展的核心工具。

关键词:财务权力观,财务资源观,预算短板优先议程

王雍君:平衡资源观和权力观的预算改革与优先事项——兼论现行预算制度的短板

介绍

澄清对问题的理解并理解痛点是解决问题和消除痛点的第一步。对于预算改革这一重要而复杂的主题来说尤其如此。如果没有大思想的注入和关键痛点的准确识别,成功的可能性将大大降低。

将大思想与社会痛点结合起来讨论预算改革议程,与中共十八届三中全会决定中的相关表述高度一致。在国家治理现代化和建立现代金融体系的大主题下,《决定》把预算改革作为金融改革的重点之一,并对制约权力作出了坚定的承诺:“坚持用制度来管理事务和人民,让人民来监督权力,让权力在阳光下运行。把权力放入机构的笼子里是最基本的政策。”

有鉴于此,预算改革需要两套平行的话语:一套是以商定结果(规则)为中心的资源话语,用以表达公共资源的充分利用,体现以人民利益为中心的”道”和为纳税人服务的”理”;一套侧重于指导适当规则的权力话语被用来谈论金融权力的创造和行使,并反映防止滥用权力和控制其消极后果的要求。

在人类创造和运行的制度体系中,公共预算制度在权力和资源领域的作用和功能至关重要。预算申请必须得到NPC的批准,或者更一般地说,NPC在预算过程中发挥的三个核心作用——代表权、授权和监督——这一事实足以表明,预算制度是防止和控制滥用权力的第一道防火墙。中共十八届三中全会《决定》强调了NPC的重要作用:“充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度……完善由NPC产生、对其负责和监督的“一国两制”制度。完善人民代表大会讨论和决定重大事项的制度,各级政府的重大决策在发布前向本级人民代表大会报告。加强对NPC预算和决算的审查和监督,加强对国有资产的监管。”

在实践中,人大的三大核心作用能否有效发挥,在很大程度上取决于预算过程和预算文件的具体制度设计,这是“预算”概念的两个关键方面。重要的是要认识到,只有得到大量具体系统的有效支持,预算系统才会真正有效。

例如,就基层政府的预算过程而言,最重要的具体制度安排包括预算编制阶段的信息披露和公民需求表达制度,预算草案审查阶段的公民反映制度——对支出安排和技术方案(如污水处理)提出意见和建议,预算执行阶段的公民意见和投诉制度,预算评估阶段的公民评价和救济制度。这些只是冰山一角,但它们可以显示出一种令人担忧的情况:由于缺乏必要的具体制度设计和支持,当前的预算制度在限制过度的行政自由裁量权方面存在明显的功能失衡。

毫不奇怪,预算领域已经成为隐性寻租、租金设定和租金消散的高发领域。在其他条件下,支出和预算规模越大,租金耗散越严重,预算体系实现公众关注的利益和目标的能力越弱。对社会和公共利益而言,租金消散就像一种复杂而棘手的慢性病,它是极其有害的,尤其是在失去最佳机会的时候。

有鉴于此,纯资源观的改革议程既不完整也不恰当,其有效性值得怀疑。资源观的认知基础是长期功利主义发展观:发展是寻求两者的蛋糕扩大(增长)、蛋糕分享(平等)和可持续性(稳定)的过程。这种发展理念经受住了时间的考验,对发展中国家及其治理具有重要意义,但也有明显的局限性:没有权力理念改革议程的支持,将会出现各种问题,其中租金耗散及其危害性尤为明显。

因此,建立和遵循一个健全和系统的预算改革观是非常重要的,其实质在于在资源利用方向和权力制约方向之间形成适当的平衡,或者说,对片面的重大失衡保持特别的警惕。一个适当平衡的改革观点不仅将预算制度视为促进发展的核心工具,而且还将其视为防止和控制滥用权力风险的主要防火墙。它基于以下核心理念:为了将一个利益分化的社会塑造成一个理想的金融社会,预算制度的作用至关重要;一方面,这样一个社会可以以较少冲突的方式组织和运作,同时,它可以充分和有效地利用稀缺资源。

从这个角度来看,中国现行预算制度的五个主要缺陷可以粗略而准确地确定:第一是缺乏(1)受托责任机制的设计和(2)预算竞争机制,第二是缺乏(3)预算与政策之间的联系,(4)支出的整合和(5)技术的稳健性。前两个缺点导致预算系统功能障碍,而后三个缺点导致绩效障碍。只有通过精心设计和实施新的改革议程,我们才能扭转这两种功能障碍的相互作用和相互扩大。

短板是系统的薄弱环节。系统论的基本原理表明,系统的整体功能取决于其最薄弱的环节;只有当所有节点有机紧密连接时,整体效率(1+1 2)才会最大化。预算改革所依赖的制度改革观与系统论的基本原理高度一致。重点是集中精力解决真正紧迫的问题:消除系统本身的脆弱性,这严重抑制了预算系统实现预算职能和目标的能力。

首先,预算必须有相关的受托责任设计

因为政府收取和花费纳税人的钱,政府必须对纳税人负责;由于纳税人的钱离不开预算过程和预算文件的约束和指导,政府有必要以预算制度为核心工具来界定和履行其职责;因为这些责任必须反映这些纳税人的利益和目标,并且这些责任已经委托给金融代理人——政府和公共组织,这些责任被称为问责制,即代理人对金融客户(纳税人)委托的那些利益和目标的责任。

在民主治理的背景下,预算的首要作用是界定、约束和引导政府对纳税人的诚信责任;“责任比泰山还重要”要求加强和改善受托责任,作为公共预算改革的核心命题——没有比这更“先进”的命题了。

然而,缺乏责任恰好是目前预算制度的主要缺点,特别是缺乏基本的问责制。一个负责任的预算制度至少要符合以下条件,即公众可以清楚地看到:

谁来制定和管理预算政策——例如,“谁负责污水处理项目”谁来定义违约的具体标准,违约将承担和惩罚什么后果?谁定义违约,谁实施惩罚?如何减轻和纠正违约造成的损失、影响和后果?上述责任不仅应植入预算过程的所有阶段,从编制到批准到实施,最后到评估和审计,而且还应在预算文件(包括预算执行和决算文件)中明确。这样,预算文件才能成为真正的受托责任文件。如果预算文件充满了“钱”(收入、支出、债务、赤字),但没有明确指出公共资金将如何用于公众关心的利益和目标,更不用说谁负责财务结果链的每一个环节,那么所缺少的不仅是透明度,还包括由透明度支撑的信托责任。这是现状。

极其关键但复杂而漫长的财务结果链强化了明确责任的特殊重要性。当一个企业销售其产品时,其利润(目标)将立即实现,其责任也将迅速消除。相比之下,公共资金从纳税人转移到国库,然后进入上述预算过程,从而形成预算单位的支出,用于购买投入(如办公用品和工程材料),投入的使用和消费转化为公众实现预期结果所需的产出。这只是漫长财务过程的一小部分,但足以显示财务结果链的复杂性。金融过程的复杂性为寻租、租金设定和租金消散创造了巨大的空间,这很容易成为一个没有硝烟的隐蔽战场(如果可以的话,请联系我)。在缺乏责任和问责的环境中,公共利益和纳税人很有可能成为输家,预算也成为争夺丰厚租金的一个有吸引力的地方。

名义上的责任和实质上的责任是非常不同的。冷漠的责任也不是真正的责任。作为一种解脱,预算改革的当务之急应该集中在:加强NPC在预算事务中的角色建设——代表、授权和监督NPC预算授权制度的深入改革——从预算和决算的详细、严格审查入手,构建预算过程中的问责机制——包括在预算文件中明确谁对问责机制的构建负责——包括明确谁对“伪劣制造”负责。

微观经济学的基本原理证实,资源的有效配置高度依赖于公平的市场竞争机制。对于预算资源的有效配置,基本竞争原则仍然适用:没有良好的预算竞争,就不可能实现预算资源的有效配置,这与公平和效率是相容的。

预算竞争机制的功能本质上与受托责任机制相同,即它是防止和控制财权滥用和误用的关键防火墙。在缺乏责任和竞争的环境中,滥用和误用权力的风险特别高。

预算在实践中的痛点就在这里:除了预算问责机制的设计,预算竞争机制也缺失,甚至还没有形成恰当的概念。有三种典型症状:

缺乏公平对待所有预算申请的系统设计

尤其明显的是缺乏标准的成本效益分析程序,这导致了“不良项目滑入预算或良好项目被驱逐”的高风险。

缺乏防止和控制“钓鱼工程滑入预算”的制度设计

“渔业项目”是指在实践中经常被人为地、系统地低估配套支出和相应资本需求的项目。与那些不可低估的项目相比,渔业项目在预算应用中以不公平的方式获得了不公平的竞争优势。

选择最佳缺失方案的制度设计

显然,缺乏成本效益分析程序导致“采纳坏计划,拒绝好计划”的高风险。成本效益分析不应与成本效益分析相混淆:前者旨在确保只有效益大于成本的项目才能列入预算,而后者旨在确保列入预算的项目采用最低成本解决方案。在这里,区分“项目”(计划)和“计划”是很重要的。例如,“污水处理”是一个项目,但要实现同样的目标(例如,每年净化1000万吨污水)需要许多具体的方案。

上述三种缺陷都有同样的负面后果:它们导致“有害的预算竞争,坏钱挤走好钱”,这与市场经济中的垄断(经济特权)完全一样。主要区别在于,有害的预算竞争和预算垄断更加隐秘,破坏性后果和影响更难识别、衡量和评估。

第三,预算和政策体系设计之间必须有直接的联系

预算不能为自己设定目标和方向——这取决于政策。首先,政策目标和手段必须制定得很好:尽可能清晰、详细和量化,以避免“什么和如何将支出和资金安排联系起来”的混乱和模糊,这种混乱和模糊导致预算和政策在预算过程的初始阶段脱节。一旦失去联系,预算就变成了植树者的预算:它缺乏目标感、方向感和灵魂。在这种困境中,预算过程不可避免地陷入了分享金钱的游戏。限制和引导公共支出为纳税人关心的目标和利益做出贡献是非常困难和高度不确定的。

实际上,预算政策脱节的主要症状包括:

资金和其他项目-资金已经安排,但项目尚未解决

收入驱动的预算流程——“要做多少钱”(缺乏政策视角)

支出安排与法定支出挂钩——法定支出不受政策约束

只对增量进行预算——不考虑占绝对量的预算库存(基础)

支出进展缓慢——年底形成大量余额,并在下一年结转

正常年份经常会有大规模的预算调整

预算文件的结构性缺陷——缺乏“政策目标-目标结果-产出-投入”链

预算与政策脱节有许多后果,在某种程度上可以概括为“为花钱而花钱”,这意味着公共支出对目标的贡献能力被严重削弱。一般来说,如果我们不能为这个目标做出贡献,公共支出将毫无价值。有助于实现这一目标的先决条件是,政策目标和手段足够适当,以确保支出和筹资的预算安排与其实现有机而密切地联系在一起。在这方面,目前的预算文件需要进行深入的结构改革。

就预算过程而言,将预算和政策联系起来的努力应侧重于三个要点:

将“两上两下”的部门预算程序转换为“先下后上”

这一经典的“小而大”改革的潜在好处是不可估量的,但它们并没有得到认可。两个最大的好处是:确保在预算编制的早期建立严格的财务纪律——“硬预算约束”,避免不必要的过度讨价还价和任意削减;在早期阶段,预算单位了解预算的政策方向(重点和优先事项),从而注入“政策灵魂”。这一改革要求财务部门发挥关键作用:精心制定一个详细的、高度结构化的(电子版)“预算指南”,其详细程度应至少是现行指南的100倍,并使之成为目前约75万个预算单位的“预算编制和执行百科全书”,从而启动预算编制过程。

尽可能在预算编制的早期阶段完成所有政策制定

预算编制过程涉及许多困难的决定——例如,是否需要暂停在建项目,但推迟决定不是为了解决问题,而是为了推迟问题,这将拖慢随后的预算过程并扩大其负面后果。当然,一些例外是可以理解的,但是它们应该保持在最低限度。

让中期财务规划真正发挥作用

2015年开始实施的中期财政规划现在大致相当于财政政策制定的辅助工具,而不是支持年度预算制度运作的核心工具,即在预算和政策之间形成直接联系的工具。广泛的实践证明,只有与中期前景相匹配,年度预算制度才能有效运作。中期财务规划是为此目的特制的工具:其实质在于严格核算和比较当前和新政策的中期成本,以便在预算和政策之间形成直接联系。这种程度被称为“基线投影”,意义重大但缺乏理解。这对于管理资本支出、股权支出和或有负债尤其如此。

第四,必须有一个支出整合的系统设计

任何复杂的系统都要求其所有子系统协调工作,以发挥其整体效率。公共支出管理也不例外,其经济分类包括三个主要部分:

资本支出:未来将受益的资本资产(如道路)的支出

经常性支出:当年受益的支出

公共投资:由需要匹配的资本支出和经常性支出组成

因此,支出整合包括四个关键方面:

现有项目和新项目的当前维护和运营支出之比投资

新增投资匹配经常性支出和资本比率

资本支出内部组成部分的适当构成(如道路和铁路)

经常性支出内部组成部分的适当构成(如工资和福利)

当前的预算体系中,上述四个方面都缺失,表现在缺乏相关的执行机制和适当的程序,甚至预算编制和审查的碎片化也非常严重:要么缺失这一个,要么缺失那一个(支出和筹资)。预算没有作为一个整体进行编制和审查,有两个主要后果:

未能在“预算申请队列”中形成支出重点和优先级

即使部门内开支的优先次序和优先次序排列恰当,也可能不适宜把它们放在所有部门的预算队列中,但目前的机制无法实现“大队列”——无论是在准备阶段还是在审查阶段:

当资金不足时,很难避免“洒辣椒面”,甚至重点项目的资金也没有保证

预算过程是一个利益冲突的大世界,偏离公共利益和目标的风险非常高。在这种情况下,预算决策者保持理智的选择是“保持沉默”:避免利益冲突,而不是让预算选择从属于国家战略优先事项和政府政策优先事项。

旨在促进支出整合的改革议程有两个优先事项:

将政策的中期成本核算引入预算编制和审查过程

目前公共部门采用的权责发生制会计可以作为一个有用的起点,用来计算具有未来财政影响的公共政策的全部成本。

用双重预算框架的改进版本取代目前的预算部门(项目经常)框架

重要的是要树立正确的双重预算概念。概念错了,一切都错了。双重预算有许多概念,只有一个概念是正确的:将经济分类的支出纳入一个预算。许多改革的失败或无效不是由于其他原因,而是因为没有建立正确的概念和概念框架。

五、预算过程的技术合理性必须得到保证

一般来说,所有能够正常有效运行的预算过程都符合三个条件:政府职能的合理化、公职人员的职业理性——组织能力、实践经验和专业知识的结合,以及技术工具的熟练使用。

当前的预算流程缺少五个最重要的技术工具:

严格的预测分析-使用适当的计量经济模型进行经济和金融预测

标准化成本效益分析——包括环境效益和分配效应

严格的成本效益分析——其价值和功能远远高于当前的绩效评估

良好的基线规划——明确区分现有和新政策(和服务)的财务影响

政府财务管理信息系统的深度改进

随着政府职能、预算和支出的扩大,技术工具在改善预算过程中发挥着越来越重要的作用,尽快将其纳入公职人员的“能力建设”也变得越来越重要和紧迫。预算过程本质上是受政治驱动的,但这一事实不能掩盖技术工具的特殊重要性。

结论

世界上最幸福的事是花别人的钱;世界上最困难的事情是花好别人的钱。在限制和引导纳税人的钱以促进治理和善治的合法性方面,没有任何其他安排比预算制度更基本、更正式和更频繁。

因此,预算制度在现代金融体系和国家治理中起着核心作用,但目前的状况仍很遥远。在即将到来的第十四个五年计划期间,中国迫切需要更新和丰富现有的预算改革议程。焦点不应该是零敲碎打的讨论或摸着石头过河,而是好的顶层设计和持续的政治承诺。新的改革议程需要更多的细节,但重点应该是消除两个根本性的弱点:一是限制过度的行政自由裁量权,二是引导预期的绩效结果;前者侧重于预算过程和文件责任及竞争机制的设计,而后者侧重于预算与政策、支出整合和技术健全性之间直接联系的形成。这两种议程是高度互补的,而不是相互冲突的。

预算是一个高度专业和全面的领域,它包含许多角色,如决策者、管理者、公众和预算单位,涵盖许多系统和工具,包括会计、报告、审计等。,嵌入在复杂而漫长的财务流程中,是促进极其重要而又极其困难的公共目标、目的和公共利益所必需的。这就对具体的制度建设提出了很高的要求,但成功的最好保证是切中要害。就这一点而言,需要一个有远见的改革议程,就像鉴宝专家和收藏家一样。这不容易,但你不能放弃。

研究局制作(微信公众号:wyyjj163)

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